Podklady pro přípravu NLP II - 2006

V rámci účasti v pracovních skupinách pro přípravu Národního lesnického programu byla zpracována počáteční analýza.

Věcné téma:

Odborní lesní hospodáři - výkon odborné správy

Analýza současného stavu a definice nejdůležitějších věcných problémů

Soukromé (jiné než státní) vlastnictví lesů má i v našich zemích dlouhou historii. V devatenáctém a dvacátém století bylo hospodaření v soukromých lesích regulováno zákony a nařízeními panovníka nebo státu. Současně se zákonnou regulací existoval i jakýsi státní dohled. Jeho úroveň byla ovlivněna společenským zřízením a potřebami, stupněm vědeckého poznání, politicko-ekonomickou situací a dalšími faktory.

Prvotní strohá regulace postupně přecházela v odborné vedení vlastníka při hospodaření v lese. Stát si samozřejmě i dnes zachovává svou kontrolní a regulační funkci, prováděnou systémem státní správy lesů. Na druhé straně poskytuje zdarma drobným vlastníkům odbornou pomoc prostřednictvím odborných lesních hospodářů, jejichž úkolem je na vlastníky nejen dohlížet, ale i jim pomát při hospodaření v lesích.

Soukromá držba lesů byla v období 1945-1991 částečně přerušena, ale i přes to byla v lesích družstev a jiných státních organizací odborná správa prováděna. Po roce 1991, kdy byly lesy opět vráceny majitelům, získal výkon odborné správy lesů znovu na významu. Zákon 289/95 Sb. o lesích reagoval na tento nový vývoj zavedením významných změn v oblasti výkonu odborné správy a vznikl institut odborného lesního hospodáře (OLH), který existuje dodnes.

Podle současného znění zákona o lesích jsou nestátní vlastníci rozděleni do dvou základních kategorií. Hlavní rozhodující kritérium je výměra. Vlastníci s majetkem větším než 50 hektarů si musí sami najít OLH, uzavřít s ním smlouvu o výkonu činnosti a z vlastních prostředků hradit náklady na jeho činnost.

Vlastníci s výměrou menší než 50 ha si mohou taktéž určit svého OLH a v tomto případě musí sami hradit jeho činnost.

Pokud si však ve stanovené lhůtě sami nezvolí OLH, určí jim jej orgán SSL a pověří činností nějakou právnickou nebo fyzickou osobu, která je držitelem licence OLH. Pokud nedojde k pověření žádného subjektu, vykonává dle zákona činnost OLH právnická osoba, která má ve stanoveném území právo k hospodaření ve státních lesích. Náklady na výkon činnosti takto pověřeného OLH hradí stát.

Odborné lesní hospodáře můžeme tedy rozdělit na:

- smluvní - OLH, kteří vykonávají činnost na základě smlouvy s vlastníkem a pouze na jeho majetku

- povřené - OLH, kteří vykonávají činnost na více majetcích na základě pověření vydaného orgánem SSL nebo ze zákona

Specifika „smluvního“ OLH:

- Podrobnosti smluvního vztahu mezi vlastníkem a OLH nejsou žádným zákonným předpisem stanoveny a je pouze věcí zúčastněných stran jaký obsah bude jejich vzájemná smlouva mít.

- OLH může vykonávat na majetku pouze základní odborný dozor, který obnáší dohled na dodržování zákonných nařízení při hospodaření v lese a poskytování odborných rad a doporučení. Praktický výkon hospodaření si zajišťuje vlastník sám svými prostředky nebo prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby.

- OLH může komplexně zajišťovat celý rozsah činností souvisejících s hospodařením. Provádí praktické hospodaření v lese – pěstební, těžební činnost, prodej dřeva atd.

Při tom všem dbá na dodržování zákonů a nařízení.

 

Problémy:

- zákon o lesích a další související předpisy nedefinují přesně povinnosti OLH vůči vlastníkovi a vůči státu.

- Vztahy OLH s vlastníkem ve většině případů řeší smlouva. V případě, že smlouva nepodchytí veškeré možné situace, které mohou v praxi nastat, dochází k nejasnostem a ke sporům.

- Vztah smluvního OLH s orgány SSL je podstatně složitější. Povinnosti vůči státu má vlastník lesa, nikoli OLH, a ten hospodaří v součinnosti s OLH tak, aby nedocházelo k jejich porušování.

- OLH je placen za svou práci vlastníkem a tím je jednoznačně dáno, že může dávat přednost zájmům vlastníka před zájmy ostatními, může vlastníkovi např.tolerovat a krýt výrazná porušení zákona a SSL předávat nepravdivá hlášení a evidence. Státní správa není schopna a ani nemůže detailně kontrolovat hospodaření všech vlastníků.

- Pokud nebude mít OLH zájem spolupracovat se státní správou, bude velice složité jej k tomuto přimět.

- V případě, že bude OLH tolerovat porušování zákona ze strany vlastníka, nemá SSL vlastně žádnou možnost jej postihnout. Dle současného znění zákona mu nelze odebrat licenci OLH a tím jej vlastně vyřadit z činnosti.

Klady:

- Vztah OLH s vlastníkem bývá trvalejší a nedochází k častým změnám v osobě OLH.

- Majetků nad 50 ha není v jednotlivých obvodech působnosti SSL takové velké množství a státní správa může během krátkého období získat přehled.

- Na opravdu velkých majetcích (soukromých a obecních) je hospodařeno „formou právnické osoby“ a v takovémto podniku s odborným personálem, zaměstnanci a investicemi k závažným problémům většinou nedochází.

Za nynější dobrý stav hospodaření v lesích nad 50ha vděčíme vysoké odborné a morální kvalitě a lesnické cti OLH, kteří mnohdy i proti zájmům vlastníka prosazují zásady správného hospodaření a dbají na dodržování zákonných nařízení, více než samotnému lesnímu zákonu a státní správě. Stejně tak i mnoho vlastníků hospodaří na svém majetku zodpovědně a se svým OLH spolupracuje a důvěřuje mu.

Dalším z důvodů dobrého stavu lesů nad 50 ha je i to, že na takto velké výměře již není vlastník schopen veškeré činnosti provádět sám a musí si najmout dělníky nebo dodavatele prací a tím potřebuje i správce a organizátora činností.

Větší majetek nese sice větší náklady ale tvoří také větší zisky a proto se vlastníkovi vyplatí najmout si kvalitního OLH a vzájemnou spoluprací maximalizovat výnosy při současném zachování dlouhodobé prosperity.

Smluvní OLH na majetku do 50 ha:

Důvodů proč si vlastník do 50 ha zvolí svého OLH i přes to, že si sám musí hradit jeho činnost, může být několik.

1. osobní vztah

-          vlastník má s OLH dobrý osobní nebo příbuzenský vztah

-          vlastník má s pověřeným OLH špatný vztah a proto si raději zvolí jiného i za cenu, že bude jeho náklady hradit sám

2. požadavek na nadstandardní služby

-          vlastník požaduje širší rozsah služeb než mu může zajistit pověřený OLH, který má omezené povinnosti

-          vlastník požaduje po OLH výrazně jiný způsob hospodaření než mu nabízí on

3. nespokojenost

-          vlastník není spokojen ze způsobem vzájemné komunikace a metodami práce OLH

4. nekalé úmysly

-          vlastník plánuje při hospodaření porušovat zákon a proto potřebuje OLH, který bude toto tolerovat, nebo s ním bude přímo aktivně spolupracovat

Právo zvolit si svého hospodáře využívá jen velmi malé procento vlastníků. I přes relativně malý zájem, je toto ustanovení zákona velmi důležité. Každý má v demokratické společnosti právo se rozhodnout jakým způsobem bude obhospodařovat svůj majetek a proto musí mít možnost rozhodnout o tom, s kým bude při hospodaření spolupracovat.

Problémy:

- Velké množství OLH na drobných majetcích v určeném území snižuje přehlednost situace pro SSL.

- Každý OLH jiným způsobem komunikuje s okolím a státní správou.

- Každý OLH prosazuje jiné metody hospodaření a tím může docházet k častějším sporům mezi vlastníky – umístění mýtní těžby, využívání cest a skládek, oplocenky apod.

- Porušování zákonů – OLH a vlastníci s nekalými úmysly společně porušují zákony s cílem okamžitého zisku.

Specifika „pověřeného“ OLH:

- OLH je orgánem státní správy na úrovni ORP pověřen výkonem činnosti na drobných majetcích v určité oblasti (většinou pro jednotlivé sousedící katastrální území)

- OLH je povinen zajišťovat vlastníkům jen omezené služby, které jsou stanoveny zákonem případně pověřením.

- Náklady na činnost hradí stát.

- OLH spolupracuje se státní správou, která dohlíží na jeho činnost.

- OLH spolupracuje s vlastníky.

- Pověřena může být právnická nebo fyzická osoba s licencí. V ostatních případech vykonává činnost právnická osoba, která má právo hospodaření ve státních lesích (LČR).

Problémy:

- v zákonech nejsou dostatečně specifikovány povinnosti OLH

-          a) vůči vlastníkům

-          b) vůči státní správě

Povinnosti OLH jsou v zákoně definovány jen okrajově, tento nedostatek se snaží SSL nahradit určením povinností v rozhodnutí o pověření. Toto řešení je však nedostatečné a v případě sporu pravděpodobně právně nevyhovující.

- zákon neumožňuje odebrání pověření

V případě problémů s OLH nemůže státní správa odejmout jeho pověření. Tuto situaci je možno řešit až po skončení období, na které byl pověřen, kdy SSL pověří někoho jiného.

- zákon neumožňuje odebrat licenci OLH

V případě závažného a opakovaného porušování zákonných nařízení nelze odebrat licenci a tím zabránit další nezákonné činnosti hospodáře.

- zákon neřeší situaci, kdy vlastník žádá od svého OLH i jiné nadstandardní činnosti

Mnozí vlastníci potřebují od svého hospodáře nejen poradit, ale potřebují i pomoci zorganizovat praktické provedení činnosti. Tato situace nastane většinou jednou za několik let, kdy je v lese vlastníka potřebné provést nějaký zásah a neopakuje se tak často, aby se vlastníkovi vyplatilo najmout si svého OLH a platit si jej.

Přesto že zákon nezakazuje vykonávat další činnosti nad rámec základních povinností, někteří pracovníci SSL vidí tuto činnost OLH jako nedovolené podnikání a někteří dokonce jako „zneužívání postavení“ a vyhrožují hospodářům, že v příštím období již nedostanou pověření.

- vyplácení úhrady nákladů na činnost OLH

Způsob vyplácení úhrady nákladů na činnost OLH je nedostatečně řešen. Nejsou stanoveny závazné termíny pro jednotlivé složky zapojené v procesu. Není stanoven pevný termín výplat.

Není stanovena zodpovědnost za porušení termínů a pravidla penalizace.

Z těchto důvodů dochází k významnému zpožďování plateb.

Výkon činnosti pověřeného OLH podnikem LČR:

Podnik LČR vykonává svými zaměstnanci činnost pověřeného OLH na největší ploše z celkové výměry lesů do 50 ha (cca 280 000ha). Praktický výkon provádí revírníci. Někteří jsou vyčleněni přímo pro práci OLH v drobných lesích, většina však provádí činnost souběžně s péčí o svěřený státní les.

Dá se jednoznačně předpokládat, že správa státního lesa (kde přibývá stále víc a víc úkolů a povinností) je pro revírníka prioritní a odborná správa je až na druhém místě, tzv. když zbude čas.

Zaměstnanec je hodnocen hlavně za správu státního lesa. Revírník není nijak zásadně finančně stimulován za výkon odborné správy na rozdíl od pověřeného soukromého OLH, jehož odměna může být na základě rozhodnutí SSL navýšena až o 40% nad základní sazbu vyplácenou státem, nebo snížena na základ.

Revírník sice prakticky provádí správu, ale odborným lesním hospodářem je lesní správce.

Lesní správce, který potvrzuje veškeré materiály a měl by nést stejnou odpovědnost jako OLH fyzická osoba, nejedná přímo s vlastníkem, netvoří např. projekty zalesnění a ani nevyznačuje přímo v terénu jednotlivé hospodářské zásahy. V některých případech tak může docházet i k situaci, kdy úkony odborného hospodáře provádí pracovník bez dostatečné praxe a tedy nesplňující požadavky pro udělení licence OLH.

Pokud revírník neplní dobře své povinnosti v odborné správě, je pro orgán SSL velmi složité stav změnit. Podnik nemůže přijít o licenci a ani pověření není možno odebrat. Revírník sice může být jako zaměstnanec finančně postižen, ale sankci nikdy nepocítí tak tvrdě jako fyzická osoba, která když nebude v budoucnu opět pověřena, ztrácí zaměstnání.

Pokud budeme uvažovat o spotřebě času revírníka v kombinované správě (odborná a státní), dojdeme k závěru, že na výkon odborné správy mu zbývá pouze několik dnů v měsíci na rozdíl od fyzických osob, které se činnosti věnují celý měsíc.

Podnik nedovoluje zaměstnancům vykonávat činnosti nad rámec stanovených povinností, takže nemohou vlastníkovi pomoci zorganizovat činnosti nebo zajistit jiné služby např. obstarání a dodání sazenic, péči o kultury, stavbu oplocenky apod., které vlastník potřebuje a neumí nebo si nemůže zajistit sám.

Velikost podniku a množství zaměstnanců umožňuje snadnou zastupitelnost v případě nepřítomnosti konkrétního pracovníka pro danou oblast.

Výkon činnosti pověřeného OLH fyzickými popř. právnickými osobami

Fyzická osoba (FO)je osobou samostatně výdělečně činnou a výkon provádí na základě licence a živnostenského oprávnění. Nemá žádného zaměstnavatele a veškerou činnost provádí ve své režii a na své náklady. Náhrada nákladů za výkon činnosti vyplácená dle zákona státem je pro ni hlavním a mnohdy jediným příjmem. Z těchto prostředků hradí veškeré náklady spojené s výkonem činnosti a zbylé prostředky jsou mzdou.

FO je více ohrožena ztrátou pověření tzn. ztrátou zaměstnání a příjmu a tím je více stimulována k aktivní spolupráci se státní správou. Stejně tak je důležitá spokojenost vlastníka, protože stížnosti na OLH znamenají opět potíže se SSL a možnou ztrátu zaměstnání.

Kromě plnění stanovených povinností (dnes ne zcela jasně definovaných), může FO vykonávat ještě další činnosti. V rámci spolupráce s vlastníkem může zajišťovat tzv. „nadstandardní služby“ – organizovat pro vlastníka provádění konkrétních prací, zajišťovat dodávky materiálu, pomáhat s prodejem dřeva apod. Tato širší pomoc je pro majitele lesů velmi důležitá a sami ji mnohdy požadují, protože nejsou schopni z různých důvodů péči o svůj majetek zajistit. Tyto služby mohou být pro FO dalším zdrojem příjmu.

Tím, že FO má jako podnikatel zájem o zvyšování svého příjmu, má zájem o poskytování kvalitních služeb vlastníkovi, protože pouze spokojený vlastník s důvěrou ve svého OLH, dá FO další výdělek za služby navíc.

Stejně tak musí OLH FO pečovat o velmi dobré vztahy se SSL a dbát na to aby nezavdal svým chováním příčinu k ukončení pověření.

Jako zápor můžeme vidět snahu některých FO o nepřiměřené podnikatelské aktivity, které provádějí na úkor plnění svých povinností. V některých případech může v honbě za ziskem docházet až k porušování lesního nebo dokonce i trestního zákona.

Stejné případy se mohou vyskytnout i u OLH revírníků LČR.

Tyto extrémní případy však nesouvisí s chybou modelu odborné správy, ale závisí na morálních vlastnostech jednotlivých osob a setkáváme se s nimi ve všech oborech lidské činnosti.

Zastupitelnost v době nepřítomnosti FO musí být řešena dohodou s orgánem SSL, kdy nepřítomného OLH zastoupí další FO ze sousedního obvodu.

Problematika výkonu činnosti OLH právnickou osobou (těchto případů není mnoho) je obdobná. PO vystupuje navenek jako podnikatelská osoba a musí pečovat o svůj dobrý obraz stejně jako FO.

Výměra na níž působí FO je výrazně menší než výměra na níž pracují LČR. Může to být způsobeno nedůvěrou k fyzickým osobám, nezájmem, jakousi setrvačností, strachem prosazovat změny nebo pohodlností státní správy. Jsou okresy, kde nenajdeme jedinou FO a jsou okresy, které nalezly odvahu, pověřily FO a jsou s nimi maximálně spokojeny.

Současné znění zákona vlastně říká, že výkon činnosti vykonává právnická osoba, která v určeném území vykonává právo hospodaření ve státních lesích, pokud orgán SSL nerozhodne o pověření jiné osoby. Toto znění zákona podvědomě upřednostňuje státní podnik a ostatní řešení odsouvá do pozadí. V dnešní době, kdy je žádoucí podporovat soukromé podnikání a zvyšovat zodpovědnost občana sám za sebe, je podporován státní podnik ve vší jeho velikosti s jeho klady i zápory.

Problémy společné pro všechny OLH:

- zákon nedefinuje kdo je vlastně OLH

Pouze ze znění ostatních paragrafů můžeme odvodit, že OLH je osoba, která na základě licence vykonává odbornou lesnickou činnost.

- získávání praxe

Současný zákon ukládá jako jednu z podmínek udělení licence OLH získání odborné praxe v délce tří resp. deseti let. Není však určeno co je považováno za odbornou praxi. Posouzení praxe tedy leží na pracovníkovi SSL a může být úřad od úřadu jiné.

Dnes není jisté, že praxe získaná např.u pověřeného OLH bude uznána a započtena do potřebných roků.

- kvalifikační a odborná úroveň pracovníků státní správy

Pracovníci SSL hlavně na úrovni obcí s rozšířenou působností nemají mnohdy vůbec lesnické vzdělání ani odbornou praxi. V tomto postavení mohou velmi těžko na úrovni kontrolovat praktický výkon činnosti OLH a kvalifikovaně komunikovat s vlastníky a hospodáři.

2. vize k roku 2020

Držba lesů bude i v roce 2020 obdobná jako dnes. Výměra soukromých lesů se mírně zvýší jako následek zalesňování zemědělských půd. Rozdíl mezi náklady a výnosy z lesního hospodářství se zmenší. Vzroste význam mimoprodukčních funkcí lesa, kdy budou lesy výrazně více zatíženy rekreací obyvatelstva. S narůstajícími cenami energií bude zvýšený zájem o dřevo jako zdroj energie a vzroste cena palivového dřeva.

V zemědělství bude pracovat stále menší množství obyvatel a venkov se bude i nadále vylidňovat. Oddalováním se obyvatelstva od přírody a lesů a jejich profesní specializací bude nadále narůstat význam funkce OLH v soukromých lesích.

Protože stát bude mít zájem i nadále ovlivňovat stav lesů jako nejvýznamnější složky životního prostředí a bude podporovat mimoprodukční funkce lesů, bude svými rozhodnutími omezovat vlastníky v jejich užívání. Jako kompenzaci těchto omezení bude i nadále drobným vlastníkům poskytovat zdarma službu OLH.

V rámci rozvoje soukromého podnikání a úsporných opatření ve státu a státní správě budou vykonávat funkci OLH převážně FO, které budou po odstranění problémů v současném lesním zákoně nejlevnější a nejsnáze řiditelnou variantou.

3. specifikace konkrétních věcných cílů pro období 2007-2013

Současný model výkonu činnosti OLH je v praxi uplatňován od okamžiku platnosti zák. 289/95 Sb. Za deset let jeho užívání se ukázalo, že kromě několika případů, dnes již jasně definovaných a v zákoně snadno podchytitelných, nemá model zásadní nedostatky. Podařilo se po padesátiletém přerušení úspěšně rozhýbat lesnické hospodaření v drobných lesích a jejich stav se zlepšuje.

V tomto období došlo samozřejmě i k různým excesům (drancování lesů), jedná se však o škody z celorepublikového pohledu nevelké avšak mediálně hodně viditelné. Větší škoda byla morální, která ovlivňovala myšlení veřejnosti. Tyto problémy však nepřinesl nefunkční zákon nebo nesprávný model výkonu odborné správy, ale celospolečenská atmosféra, rozčarování z nových možností a snaha rychle zbohatnout. Drancování probíhalo ve většině případů v rozporu ze zákonem a ne z důvodu jeho nedostatečnosti.

V dnešní době můžeme konstatovat, že případů drancování ubývá, aniž došlo k zásadní změně zákona. Toto dokazuje, že důvody můžeme hledat i jinde než pouze v zákoně a OLH.

Problémy běžné provozní praxe popsané v předchozích částech jsou působeny hlavně několika nedostatky v lesním zákoně a souvisejících předpisech.

Proto je nutno se zaměřit na tyto změny

• Definovat postavení OLH
• Vymezit základní povinnosti pro OLH bez rozdílu formy výkonu
• Vymezit základní povinnosti OLH jehož činnost hradí stát
• Stanovit pravidla spolupráce OLH a SSL
• Vytvořit pravidla pro udělení sankcí včetně možnosti odebrání licence
• Stanovit kvalifikační požadavky pro udělení licence
• Stanovit kvalifikační požadavky pro pracovníky SSL
• Stanovit pravidla pro výplatu náhrady za výkon činnosti
• Stanovit pravidla pro změnu OLH
• Podpořit výkon činnosti fyzickými osobami

Pro další zvyšování kvality výkonu činnosti

• Zvyšovat odborné znalosti OLH
• Poskytovat aktuální informace hospodářům
• Rozvíjet spolupráci mezi OLH a SSL

 

4. návrh opatření pro splnění věcných cílů

Pokud bude v odborné diskusi přijata výše popsaná vize a současný model výkonu činnosti OLH i s jeho drobnými nedostatky. Bude základním opatřením změna současného znění zákona o lesích.

Do nově připravovaného zákona bude nutno zapracovat nová ustanovení, která vyjasní nebo upraví současný stav.

Další opatření:

Zvyšování odborných znalostí:

Lesnické školy, profesní organizace, specializované poradenské firmy a ostatní vzdělávací instituce budou organizovat odborné kurzy a semináře. MZe bude tyto metody finančně podporovat a prostřednictvím ÚHUL metodicky řídit. ÚHUL bude koordinovat témata s ohledem na aktuální požadavky a účelnost. Bude vypracován komplexní systém vzdělávání, jehož absolvování vyvrcholí složením zkoušky OLH.

Poskytování aktuálních informací:

ÚHUL jako koordinátor vzdělávání bude zpracovávat nové informace a poskytovat je OLH.

Jedná se hlavně o informace, které mají jen časově omezenou platnost a je nutné je rychle a přesně poskytovat adresátům - např. čerpání finančních podpor a dotací ze státních prostředků a fondů EU.

Rozvoj spolupráce SSL a OLH

Státní správa se nesmí pouze jako sankční a kontrolní orgán oddalovat od OLH. Je nutno zapojit pracovníky státní správy do systému společného vzdělávání. Státní správa musí v oboru své působnosti více spolupracovat s OLH, pořádat pravidelná např. pololetní setkání, kdy se budou řešit a diskutovat pracovní otázky. Mezi těmito složkami je potřeba vytvořit kolegiální vztah.

Současný problém v odborné kvalifikaci pracovníků ORP může být částečně kompenzován vytvořením odborného kontrolního orgánu. Tuto funkci může snadno a kvalitně plnit ÚHUL, který by mohl dohlížet na kvalitu práce OLH.

Zpracoval:

Ing.Jiří Pohan

Nový Rychnov

12.1.2006